피고와 법원을 정확히 고릅니다

민사소송에서는 권리의무의 주체(사람·법인·국가)를 피고로 삼습니다. 그런데 취소소송의 피고는 권리주체인 국가·지방자치단체가 아니라 처분을 한 행정청입니다(제13조 제1항). 국세 부과처분을 다투면서 "대한민국"을 피고로 적으면 잘못 지정한 것이 됩니다. 반대로 당사자소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 합니다(제39조). 소송 종류에 따라 피고의 층위가 바뀌는 것이 이 장의 출발점입니다.

이 장은 네 부분입니다. ① 취소소송의 피고적격 원칙과 권한 승계·위임·대리·합의제·조례의 경우, ② 피고를 잘못 지정했을 때의 피고경정(제14조), ③ 제1심 관할(제9조)과 이송(제7조), ④ 관련청구소송의 이송·병합(제10조).

취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 합니다(제13조 제1항 본문). 여기서 행정청은 국가 또는 공공단체의 기관으로서 그 의사를 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한, 즉 처분 권한을 가진 기관을 말합니다(대법원 2019. 4. 3. 선고 2017두52764). 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인도 행정청에 포함됩니다(제2조 제2항). 공법인인 지방법무사회도 사무원 채용승인 취소의 처분청으로서 피고가 될 수 있습니다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2015다34444).

권한 승계와 행정청 소멸. 처분등이 있은 뒤에 그 처분에 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계되면 승계한 행정청을 피고로 합니다(제13조 제1항 단서). 처분을 한 행정청이 없게 된 때에는 그 처분에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체를 피고로 합니다(제2항).

대리. 대리기관이 대리관계를 표시하고 피대리 행정청을 대리하여 처분을 한 경우 피고는 피대리 행정청입니다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두43095). 권한을 위임받아 자기 이름으로 처분한 수임청은 자신이 피고입니다. 내부위임만 받은 하급기관이 자기 명의로 처분한 경우에는 명의자인 그 하급기관이 피고가 된다는 것이 판례의 입장으로 출제됩니다(2024년 60번 ③; 사건번호는 대조하지 못했습니다, 소유자 감수 필요).

통지한 기관과 처분청. 국무회의 의결과 대통령 결재로 서훈취소가 결정된 뒤 국가보훈처장이 유족에게 통보한 사안에서, 처분을 한 행정청은 대통령이고 국가보훈처장을 피고로 한 소는 피고를 잘못 지정한 것입니다. 이때 법원은 석명권을 행사하여 정당한 피고로 경정하게 해야 합니다(대법원 2014. 9. 26. 선고 2013두2518). 통보는 결정 사실을 알리는 행위일 뿐입니다.

조례. 조례가 처분에 해당하는 경우 피고는 의결기관인 지방의회가 아니라 공포권이 있는 지방자치단체의 장이고, 교육·학예에 관한 조례는 시·도 교육감입니다(대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003).

합의제 행정청. 합의제 행정청이 처분을 하면 특별한 규정이 없는 한 합의제 행정청 자체가 피고입니다. 위원장이 아닙니다(2026년 78번 ①이 틀린 문장). 다만 법률이 달리 정하면 그에 따릅니다. 중앙노동위원회의 처분에 대한 소송은 중앙노동위원회 위원장을 피고로 하여 처분 송달일부터 15일 이내에 제기합니다(노동위원회법 제27조 제1항). 수용재결에 대해 이의재결을 거쳐 다투는 경우에도 피고는 수용재결을 한 토지수용위원회입니다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2008두1504).

처음부터 잘못 지정한 경우. 원고가 피고를 잘못 지정한 때에는 법원은 원고의 신청에 의하여 결정으로써 피고의 경정을 허가할 수 있습니다(제14조 제1항). 직권경정이 아니고 제3자의 신청도 아닙니다. 법원은 결정의 정본을 새로운 피고에게 송달해야 하고(제2항), 신청을 각하하는 결정에 대하여는 즉시항고할 수 있습니다(제3항). 피고경정은 사실심 변론을 종결할 때까지 할 수 있습니다(행정소송규칙 제6조).

효과. 경정결정이 있으면 새로운 피고에 대한 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기된 것으로 보고(제4항), 종전의 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 봅니다(제5항). 새 피고에 대한 제소기간을 경정 시점으로 다시 따지지 않는다는 뜻입니다.

소송 중 사정변경. 취소소송 제기 후 제13조 제1항 단서(권한 승계) 또는 제2항(행정청 소멸)의 사유가 생긴 때에는 법원이 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 피고를 경정하고, 제4항·제5항을 준용합니다(제14조 제6항). 처음의 실수(원고 신청만)와 나중의 조직 변동(신청 또는 직권)을 구분하는 것이 핵심입니다.

준용 범위. 제14조는 무효등 확인소송(제38조 제1항), 부작위위법확인소송(제38조 제2항), 당사자소송(제44조 제1항)에 모두 준용됩니다. 당사자소송에서도 피고를 잘못 지정하면 곧바로 각하할 것이 아니라 석명하여 경정하게 해야 합니다(2025년 60번 ④). 관련청구소송을 병합하면서 피고를 잘못 지정하고 경정신청까지 했다면 법원은 피고경정을 허가하고 경정된 피고를 상대로 진행해야 합니다(대법원 1997. 11. 11. 선고 97누1990).

행정심판법도 처분을 한 행정청을 피청구인으로 하되, 의무이행심판은 청구인의 신청을 받은 행정청을 피청구인으로 합니다(행정심판법 제17조 제1항). 경정의 요건은 행정소송보다 넓습니다.

"행정심판처럼 법원도 직권으로 피고를 경정할 수 있다"는 식으로 두 제도를 섞은 문장이 오답으로 만들어집니다. 처음 잘못 지정한 경우 법원의 직권경정은 없고, 법원은 석명으로 원고의 신청을 이끌어낼 수 있을 뿐입니다(2013두2518).

취소소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원입니다(제9조 제1항). 원고 소재지가 아닙니다(2025년 43번 ⑤). 다음 피고에 대하여는 대법원소재지를 관할하는 행정법원에도 제기할 수 있습니다(제2항).

1. 중앙행정기관, 중앙행정기관의 부속기관과 합의제행정기관 또는 그 장
2. 국가의 사무를 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 장

토지의 수용 기타 부동산 또는 특정의 장소에 관계되는 처분등에 대한 취소소송은 그 부동산 또는 장소의 소재지를 관할하는 행정법원에도 제기할 수 있습니다(제3항). 행정소송규칙 제5조 제2항은 "부동산 또는 특정의 장소에 관계되는 처분등"을 부동산에 관한 권리의 설정·변경 등을 목적으로 하는 처분, 특정구역에서 일정한 행위를 할 수 있는 권리를 부여하거나 제한·금지하는 처분 등으로 풀어 둡니다. 국가의 사무를 위임·위탁받은 공공단체 또는 그 장에 대하여 지사·지역본부 등 종된 사무소의 업무와 관련된 소를 제기하면 그 종된 사무소 소재지 행정법원에도 제기할 수 있습니다(규칙 제5조 제1항).

제2항·제3항은 "제기할 수 있다"이므로 선택적 관할이고 전속관할이 아닙니다. 무효등 확인소송과 부작위위법확인소송에도 제9조가 준용되고(제38조), 당사자소송도 제9조를 준용하되 국가 또는 공공단체가 피고인 경우에는 관계행정청의 소재지를 피고의 소재지로 봅니다(제40조). 대법원 소재지로 보는 것이 아닙니다(2026년 73번 ①이 틀린 문장).

시행 예정 규정. 2026년 3월 17일 공포된 개정으로 제9조 제4항(해사행정사건에 해당하는 취소소송은 피고 소재지를 관할하는 해사국제상사법원에 전속)과 제10조 제3항이 신설되었으나 시행일은 2028년 3월 1일입니다(부칙 제1조). 현재 관할 문제에 섞지 않습니다.

민사소송법 제34조 제1항(관할위반에 따른 이송)은 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에도 적용됩니다(제7조). 항고소송으로 제기할 사건을 민사소송으로 잘못 제기했는데 수소법원이 항고소송 관할도 가지고 있다면, 항고소송 요건을 갖추지 못한 것이 명백한 경우가 아닌 이상 법원은 항고소송으로 소 변경을 하도록 석명하여 심리해야 합니다(2015다34444). 당사자소송으로 할 것을 항고소송으로 잘못 낸 경우도 같은 태도입니다(대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863).

관련청구소송은 ① 당해 처분등과 관련되는 손해배상·부당이득반환·원상회복등 청구소송, ② 당해 처분등과 관련되는 취소소송입니다(제10조 제1항).

이송. 취소소송과 관련청구소송이 각각 다른 법원에 계속되고 있는 경우, 관련청구소송이 계속된 법원이 상당하다고 인정하는 때에는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 이를 취소소송이 계속된 법원으로 이송할 수 있습니다(제1항). 방향이 한쪽입니다. 취소소송을 관련청구 법원으로 옮기는 것이 아닙니다(2025년 44번 ①, 2024년 65번 ⑤가 틀린 문장).

병합. 취소소송에는 사실심의 변론종결시까지 관련청구소송을 병합하거나, 피고 외의 자를 상대로 한 관련청구소송을 취소소송이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있습니다(제2항). 수인의 청구 또는 수인에 대한 청구가 처분등의 취소청구와 관련되는 청구인 경우에 한하여 그 수인은 공동소송인이 될 수 있습니다(제15조).

본래 소송의 적법성. 관련청구소송의 병합은 본래의 항고소송이 적법할 것을 요건으로 합니다. 본래의 항고소송이 처분 아닌 것을 대상으로 하여 각하되면 병합된 금원지급청구도 각하를 면할 수 없습니다(97누1990). 2026년 45번 ⑤("본래의 취소소송이 부적법하여 각하되더라도 병합된 관련청구는 각하되지 않는다")가 틀린 문장입니다.

제10조는 무효등 확인소송·부작위위법확인소송에 준용되고(제38조), 당사자소송과 관련청구소송의 이송·병합에도 준용됩니다(제44조 제2항).

2026년 48번. 항고소송의 피고적격에 관한 설명으로 옳은 것은?

답안 예시(자체 풀이): ① 조례의 피고는 지방의회가 아니라 지방자치단체의 장(95누8003) — 틀림. ② 권한 승계 시 승계 행정청이 피고(제13조 제1항 단서) — 틀림. ③ 통지한 자가 아니라 처분청(2013두2518) — 틀림. ④ 지방법무사회도 피고가 될 수 있음(2015다34444) — 틀림. ⑤ 대리관계를 표시한 대리 처분은 피대리 행정청이 피고(2018두43095) — 옳음. 정답 ⑤.

2026년 49번. 피고경정에 관한 설명으로 옳지 않은 것은?

답안 예시(자체 풀이): ① "원고의 신청 또는 직권"은 제14조 제1항("원고의 신청")과 다릅니다 — 틀림. ②는 제14조 제4항, ③은 제38조 제1항의 준용과 제14조 제5항, ④는 제14조 제6항과 제13조 제2항, ⑤는 제44조 제1항의 준용으로 모두 옳습니다. 정답 ①.

취소소송 피고는 처분청(승계면 승계청, 소멸이면 국가·공공단체, 대리면 피대리청, 조례면 단체장·교육감, 서훈이면 대통령), 당사자소송은 권리주체, 처음 잘못 지정은 원고 신청만·나중 변동은 신청 또는 직권, 관할은 피고 소재지(중앙행정기관 등은 대법원 소재지도, 부동산은 소재지도), 관련청구는 취소소송 법원으로만 옮기고 본래 소송이 적법해야 병합이 삽니다.