당사자소송, 민중소송, 기관소송을 구별합니다

앞의 열한 장은 항고소송이었습니다. 이 장은 나머지 세 가지 행정소송을 다룹니다. 당사자소송은 처분을 없애는 소송이 아니라 공법상 법률관계 자체(돈, 지위, 계약상 권리)를 다투는 소송이어서 피고가 권리주체이고, 취소소송 규정 가운데 일부만 준용됩니다. 민중소송과 기관소송은 자기의 권리구제가 아니라 객관적 법질서나 권한질서를 지키는 객관소송이어서 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자만 제기할 수 있습니다(제45조).

2026년 5월 12일 개정으로 국가를 상대로 하는 당사자소송에서 가집행선고를 금지하던 제43조가 삭제되었습니다. 2021년 43번처럼 옛 조문을 전제로 한 기출을 풀 때는 현행법과 구별해야 합니다.

당사자소송은 행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송, 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송입니다(제3조 제2호). 소송의 대상이 처분이 아니라 공법상 법률관계라는 점에서 항고소송과 다르고, 그 법률관계가 공법상이라는 점에서 민사소송과 다릅니다(2026년 80번 ① "대상이 처분이라는 점에서 민사소송과 구분" 틀림).

행정소송규칙 제19조는 당사자소송에 포함되는 소송을 다음과 같이 열거합니다.

판례가 당사자소송으로 본 사례는 다음과 같습니다.

• 부가가치세 환급세액 지급청구(대법원 2013. 3. 21. 선고 2011다95564 전원합의체). 국가의 환급세액 지급의무는 부가가치세법령에 의하여 직접 발생하는 공법상 의무이기 때문입니다. 2026년 80번 ②("당사자소송에 의할 수 없다")는 틀립니다.
• 명예퇴직한 법관의 미지급 명예퇴직수당 지급청구(대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863). 2026년 80번 ③("민사소송에 의하여야 한다")은 틀립니다.
• 지방소방공무원의 초과근무수당 지급청구(대법원 2013. 3. 28. 선고 2012다102629).
• 훈기부상 화랑무공훈장 수여자로 기재된 사람이 태극무공훈장 수여자임의 확인을 구하는 소송 — 피고는 국가(대법원 1990. 10. 23. 선고 90누4440).
• 재건축조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력을 다투는 소송(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체). 다만 관리처분계획에 대한 인가·고시가 있은 후에는 관리처분계획의 취소·무효확인을 항고소송으로 구해야 하고, 총회결의 부분만 떼어 효력을 다툴 수 없습니다(같은 판결). 2024년 56번 ㄷ이 부정되는 이유입니다.

민사소송으로 본 사례와 구별합니다.

• 재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계는 사법상 법률관계이므로 그 지위를 다투는 소송은 민사소송입니다(대법원 2009. 9. 24.자 2009마168, 169). 2025년 58번 ③은 옳고, 2026년 73번 ⑤("당사자소송에 의하여야")는 틀립니다.
• 구 토지보상법상 환매권의 존부 확인 및 환매금액의 증감을 구하는 소송은 민사소송입니다(대법원 2013. 2. 28. 선고 2010두22368). 2025년 76번에서 당사자소송에 해당하지 않는 것은 ②입니다.

피고. 당사자소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 합니다(제39조). 행정청이 피고가 아닙니다(2025년 77번 ②, 2026년 73번 ④ "납세의무부존재확인의 소의 피고는 과세관청" 틀림). 지방자치단체가 사인을 피고로 당사자소송을 제기하는 것도 가능합니다(2026년 80번 ④). 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 당사자소송으로 제기할 것을 항고소송으로 잘못 제기한 경우, 법원은 당사자소송의 요건을 결하고 있음이 명백하지 않은 이상 당사자소송으로 소 변경을 하도록 하여 심리해야 합니다(2013두14863).

원고적격. 행정소송법에 직접적인 규정이 없습니다(2025년 77번 ① 틀림). 당사자소송으로 확인소송을 제기하는 경우에는 민사소송에서의 "확인의 이익"이 요구된다는 것이 출제된 입장입니다(2024년 55번 ④; 사건번호 미대조, 소유자 감수 필요). 무효등 확인소송에서 보충성이 요구되지 않는 것(2007두6342)과 대비됩니다.

관할과 제소기간. 제9조를 준용하되 국가 또는 공공단체가 피고인 경우에는 관계행정청의 소재지를 피고의 소재지로 봅니다(제40조). 법령에 제소기간이 정해져 있으면 그 기간은 불변기간입니다(제41조). 취소소송의 제20조는 준용되지 않습니다.

소의 변경. 당사자소송을 항고소송으로 변경할 때 제21조를 준용합니다(제42조).

준용 규정. 제14조부터 제17조(피고경정·공동소송·제3자 참가·행정청 참가), 제22조(처분변경 소 변경), 제25조·제26조(기록제출명령·직권심리), 제30조 제1항(기속력), 제32조·제33조(소송비용)를 준용하고(제44조 제1항), 관련청구소송의 이송·병합에 제10조를 준용합니다(제2항). 그래서 당사자소송에서도 피고경정(2025년 77번 ④ 틀림), 제3자의 소송참가(2026년 73번 ②), 소송비용 규정(2026년 73번 ③ 틀림), 직권 이송(2024년 55번 ③ 틀림)이 가능합니다.

준용되지 않는 것. 집행정지(제23조), 제3자효(제29조), 재처분의무(제30조 제2항), 제3자 재심(제31조), 간접강제(제34조)는 준용되지 않습니다. 가구제는 민사집행법상 가처분으로 합니다(대법원 2015. 8. 21.자 2015무26). 2025년 77번 ③이 옳고, 2024년 55번 ⑤와 2026년 72번 ①(집행정지 인정)은 틀립니다.

구 제43조는 "국가를 상대로 하는 당사자소송의 경우에는 가집행선고를 할 수 없다"고 정했습니다. 헌법재판소는 2022. 2. 24. 2020헌가12 결정에서 이 조항이 피고가 국가인 경우를 공공단체 그 밖의 권리주체가 피고인 경우보다 합리적 이유 없이 우대하여 평등원칙에 반한다며 위헌으로 결정했습니다. 국회는 이 결정의 취지를 반영하여 2026년 5월 12일 제43조를 삭제했고(법률 제21615호, 공포한 날부터 시행), 제43조는 현재 "삭제 <2026.5.12>"로 남아 있습니다.

정리하면 제43조의 효력은 2022년 위헌결정으로 이미 상실되었고, 2026년 개정은 법문을 정리한 것입니다. "2026년부터 비로소 국가 상대 가집행이 가능해졌다"고 쓰면 시점이 틀리고, 2026년 72번 ④("국가를 상대로 하는 경우에는 가집행선고를 할 수 없다")는 현행법상 틀린 문장입니다. 가집행을 선고할지는 민사소송법의 가집행 요건에 따라 판단합니다(제8조 제2항).

민중소송은 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송입니다(제3조 제3호). 객관소송이므로 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있습니다(제45조). 2024년 49번 ②("법률에 정한 자에 한하여 제기할 수 있는 소송은 아니다")는 틀립니다.

• 선거소송: 대통령선거·국회의원선거의 효력에 이의가 있는 선거인·정당(후보자를 추천한 정당)·후보자는 선거일부터 30일 이내에 당해 선거구선거관리위원회위원장을 피고로 대법원에 소를 제기할 수 있습니다(공직선거법 제222조 제1항). 2025년 78번 ④("선거구선거관리위원회를 피고로 행정법원에")는 두 군데가 틀립니다.
• 국민투표무효소송: 국민투표의 효력에 이의가 있는 투표인은 투표인 20만명 이상의 서명을 받아 중앙선거관리위원회위원장을 피고로 국민투표일부터 20일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있습니다(국민투표법 제75조 제1항, 2026. 3. 6. 시행 현행법). 민중소송입니다(2025년 78번 ①, 2026년 77번 ④).
• 주민소송: 공금 지출, 재산의 취득·관리·처분, 계약, 공금 부과·징수 해태 등을 감사 청구한 주민이 일정한 경우 해당 지방자치단체의 장을 상대방으로 제기합니다(지방자치법 제22조 제1항). 중지청구, 처분의 취소·변경 또는 효력 유무 확인, 해태사실 위법확인, 손해배상·부당이득반환 청구 요구 소송이 있고(제2항), 90일 이내 제기(제4항), 지방자치단체 사무소 소재지 행정법원 관할(제9항)이며, 규정이 없는 사항은 행정소송법에 따릅니다(제18항).

기관소송은 국가 또는 공공단체의 기관상호간에 권한의 존부 또는 그 행사에 관한 다툼이 있을 때 제기하는 소송이고, 헌법재판소법 제2조에 따라 헌법재판소 관장사항이 되는 소송(권한쟁의)은 제외됩니다(제3조 제4호). 개인의 권익보호가 아니라 권한질서 유지가 목적인 객관소송입니다(2026년 77번 ①, 2025년 79번 ① 틀림). 법률에 정한 자만 제기할 수 있습니다(2025년 79번 ⑤).

대표적인 예는 지방자치단체의 장이 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 인정되면 대법원에 소를 제기하는 경우입니다(지방자치법 제120조 제3항, 제192조 제4항 — 재의결된 날부터 20일 이내, 집행정지결정 신청 가능). 2025년 79번 ④("기관소송에 해당하지 않는다")는 틀립니다. 감사원법 제40조 제2항은 시장에게 감사원을 상대로 한 기관소송을 허용하는 규정이 아닙니다(대법원 2016. 12. 27. 선고 2014두5637).

준용(제46조). 민중소송 또는 기관소송으로서 처분등의 취소를 구하는 소송에는 그 성질에 반하지 아니하는 한 취소소송에 관한 규정을(제1항), 효력 유무·존재 여부나 부작위의 위법 확인을 구하는 소송에는 각각 무효등 확인소송 또는 부작위위법확인소송에 관한 규정을(제2항), 그 밖의 소송에는 당사자소송에 관한 규정을(제3항) 준용합니다. 2026년 70번 ③·④, 2025년 79번 ②("준용되지 않는다")는 모두 틀리고, 2026년 70번 ⑤, 2025년 78번 ③은 옳습니다.

2026년 72번. "재개발조합을 상대로 한 조합원자격의 확인", "지방소방공무원의 초과근무수당 지급청구"를 다투는 소송에 관한 설명으로 옳은 것은?

답안 예시(자체 풀이): 두 사안은 당사자소송입니다(초과근무수당은 2012다102629. 조합원 자격 확인을 당사자소송으로 본 판례는 사건번호를 대조하지 못했습니다, 소유자 감수 필요). ① 집행정지 준용 없음 — 틀림. ② 직권심리(제26조) 준용 — 틀림. ③ 제41조 — 옳음. ④ 제43조 삭제로 틀림. ⑤ 제30조 제1항은 당사자인 행정청과 관계행정청 — 틀림. 정답 ③.

2026년 73번. 당사자소송에 관한 설명으로 옳은 것은?

답안 예시(자체 풀이): ① 관계행정청 소재지(제40조) — 틀림. ② 제16조 준용(제44조 제1항) — 옳음. ③ 제32조 준용 — 틀림. ④ 피고는 국가 — 틀림. ⑤ 조합장 선임·해임은 민사소송(2009마168) — 틀림. 정답 ②.

당사자소송은 공법상 법률관계·권리주체 피고·관계행정청 소재지·법령 기간만 불변기간·집행정지 대신 민사가처분·제3자효와 간접강제 없음·기속력은 제1항만·국가 상대 가집행 가능(제43조 삭제, 2020헌가12), 부가세 환급·법관 명퇴수당·소방관 수당·인가 전 총회결의는 당사자소송이고 조합장 지위·환매권은 민사, 민중·기관소송은 법률이 정한 자만(선거소송은 선관위원장 피고로 대법원), 준용은 청구 내용에 따라 취소·확인·당사자소송 규정입니다.