투표·관료·예산제도는 공공부문의 선택을 바꿉니다

공공선택론은 투표자·정치인·관료도 시장의 소비자·기업처럼 자기 목적과 제약에 따라 움직인다고 봅니다. 정부가 언제나 사회후생을 극대화한다고 가정하지 않는 대신, 모든 정부 활동이 실패한다고 단정하지도 않습니다. 이 장은 세 덩어리입니다. ① 다수결 투표(중위투표자 정리, 투표의 역설, 꽁도세·보다 방식, 애로우 불가능성 정리) ② 정치과정과 관료(로그롤링, 지대추구, 합리적 무지, 니스카넨·미그-빌레인저 모형) ③ 예산제도(품목별·성과주의·계획·영기준·프로그램·조세지출예산).

쟁점이 한 차원(예: 예산 규모)에 놓이고, 모든 투표자의 선호가 단봉형(가장 좋아하는 점에서 멀어질수록 효용이 계속 떨어짐)이며, 두 대안씩 다수결로 비교하면, 중위투표자가 가장 좋아하는 대안이 다른 모든 대안을 쌍대비교에서 이깁니다. 투표자의 최선점이 10억·20억·30억이면 20억이 꽁도세 승자입니다. 다섯 명의 최선점이 2·4·9·10·30이면 중위는 9이고, 평균 11이 아닙니다.

중위투표자 정리의 함의는 두 가지입니다. 양당제에서 두 정당이 중위투표자의 지지를 얻으려 공약을 중앙으로 수렴시킨다는 것(공약이 "차별화"된다는 설명은 오답, 2021년 문27 ①), 그리고 정치적 균형이 파레토 효율을 보장하지 않는다는 것입니다(2025년 문27 ①). 다수결은 선호의 순위만 반영하고 강도(지불의사의 크기)를 반영하지 않으므로, 중위투표자가 선택한 공급량이 사무엘슨 조건 ΣMB=MC를 만족할 이유가 없습니다. 중위 한계편익이 평균 한계편익보다 작으면 과소공급, 크면 과다공급입니다.

세 사람의 선호가 A≻B≻C, B≻C≻A, C≻A≻B이면 A는 B를, B는 C를, C는 A를 각각 2 대 1로 이깁니다. 개인 선호가 모두 이행적인데도 사회적 선호는 A≻B≻C≻A로 순환합니다(투표의 역설). 이때 의제 순서를 쥔 사람이 결과를 정합니다. A 대 B의 승자를 C와 붙이면 C가, B 대 C의 승자를 A와 붙이면 A가 최종 승자가 됩니다. 다봉형 선호를 가진 투표자가 있으면 역설이 생길 수 있습니다.

보다 방식에서 모든 순위 점수에 같은 수를 더하면(3·2·1·0 → 4·3·2·1) 모든 대안 점수가 총투표자 수만큼 똑같이 늘어 순위가 바뀌지 않습니다. 반면 1순위에만 점수를 주면 최다득표제가 되어 승자가 달라질 수 있습니다.

애로우 불가능성 정리. 대안이 셋 이상일 때 ① 선호영역의 무제한성 ② 파레토 원칙 ③ 무관한 대안으로부터의 독립성 ④ 비독재성을 모두 만족하면서 완비적·이행적인 사회적 선호를 만드는 집계 규칙은 존재하지 않습니다. 민주적 의사결정이 무의미하다는 뜻이 아니라, 바람직해 보이는 조건들이 서로 충돌한다는 뜻입니다. 선호를 단봉형으로 제한하면(①을 완화) 다수결이 이행적 결과를 냅니다.

계산 절차 예시. 9명 중 4명이 A≻B≻C≻D, 3명이 B≻C≻D≻A, 2명이 C≻B≻A≻D라고 합시다(가상 선호).

• 꽁도세: A 대 B는 A를 앞에 둔 4명 vs B를 앞에 둔 5명으로 B 승. B 대 C는 4+3=7 대 2로 B 승. B 대 D는 9 대 0으로 B 승. B가 꽁도세 승자입니다.
• 보다(3·2·1·0점): A=4×3+3×0+2×1=14, B=4×2+3×3+2×2=21, C=4×1+3×2+2×3=16, D=4×0+3×1+2×0=3. B가 승자입니다.
• 최다득표: 1순위 표는 A 4, B 3, C 2이므로 A가 이깁니다. 같은 선호에서도 방식에 따라 승자가 달라지는 것을 확인할 수 있습니다.

표를 만들 때는 선호 유형마다 인원수를 곱하는 것을 잊지 않습니다. 보다 점수의 합계는 (3+2+1+0)×9=54가 되어야 하므로 검산에 씁니다(14+21+16+3=54).

로그롤링(투표거래). 서로의 사업에 찬성표를 교환하는 것입니다. 강한 선호를 반영해 효율적 사업을 통과시킬 수도 있지만, 비용을 제3자에게 넘기는 비효율적 사업을 통과시킬 수도 있습니다. 사업 X의 집단별 순편익이 (80, −30, −40), Y가 (−30, 80, −70)이면 첫 두 집단은 거래로 각각 50씩 이득을 보지만 합계 순편익은 X 10+Y(−20)=−10입니다. 모든 사람의 순편익을 더해 판단합니다. 로그롤링은 공공재 과다공급의 원인으로 꼽힙니다.

지대추구. 새로운 생산 대신 독점권·보호·보조금을 얻으려고 자원을 쓰는 활동입니다. 독점이윤 자체는 이전이지만, 그 이윤을 차지하려고 소모한 실물자원(로비비용)은 사회적 비용입니다. 이윤 100을 얻으려고 70을 썼다면 사회적 지대추구 비용은 70이고, 170이 아닙니다.

합리적 무지와 과소공급 가설. 한 표가 결과를 바꿀 가능성이 매우 작으므로 정보를 모으는 비용이 편익보다 크면 투표자는 합리적으로 무지를 택합니다. 다운즈는 투표자가 공공사업의 편익을 과소평가해 공공재가 과소공급된다고 보았고, 갤브레이스는 광고가 사적재 수요를 부풀려(의존효과) 공공재가 상대적으로 과소공급된다고 보았습니다. 반대로 재정착각·로그롤링·관료의 예산극대화는 과다공급 쪽 설명입니다.

정부실패의 원천. 공공선택론은 시장실패를 교정하려는 정부도 실패할 수 있다고 봅니다. 원인은 ① 정보 부족(민간의 반응과 비용을 정확히 알지 못함) ② 민간 반응의 통제 불가능성 ③ 관료조직의 비효율과 경쟁 부재 ④ 정치과정의 제약(선거 주기, 이익집단, 로그롤링) ⑤ 재정착각 등입니다. 시장실패가 정부 개입의 필요조건일 뿐 충분조건이 아닌 이유가 여기에 있습니다. 투표 참여 자체도 역설적입니다. 한 표가 결과를 바꿀 확률이 거의 0인데도 사람들이 투표하는 것은 시민적 의무감 같은 표현적 편익 없이는 설명하기 어렵습니다.

니스카넨 모형. 관료는 공공서비스의 독점적 공급자로서 비용 정보의 우위를 이용해 예산(산출)을 극대화합니다. 제약은 총편익 TB가 총비용 TC 이상이어야 한다는 것뿐이므로, TB=TC가 되는 점까지 생산합니다. 그 점에서 사회적 잉여(순편익)는 0이고, 생산량은 효율 수준(MB=MC)의 두 배에 이를 수 있습니다(선형 예). 관료는 가격순응자가 아니라 독점적 공급자이고, 공익 극대화를 추구하지도 않습니다.

TB=40Q−Q²/2, TC=30Q라면 효율량은 MB=40−Q=30에서 Q=10, 니스카넨 생산량은 TB−TC=10Q−Q²/2=0에서 Q=20입니다. 총편익=총비용과 한계편익=한계비용은 다른 조건입니다.

미그-빌레인저 모형. 관료는 산출 Q와 재량예산 D(확보한 예산에서 최소생산비를 뺀 잔여, 위 예에서 D=10Q−Q²/2)를 함께 선호합니다. D는 Q=10(효율량)에서 최대이고 그 뒤로는 산출을 늘릴수록 줄어듭니다. 두 가지를 모두 선호하는 관료는 효율량보다 크고 니스카넨 생산량보다 작은 수준을 고릅니다. 예컨대 U=Q×D=10Q²−Q³/2이면 dU/dQ=20Q−1.5Q²=0에서 Q=40/3입니다. D만 선호하면 Q=10, Q만 선호하면 Q=20입니다.

2026년 문38은 이 표의 오른쪽 두 열을 섞었습니다. 품목별 예산이 부서 간 중복을 차단한다(①), 성과주의가 투입요소 중심(②), 영기준이 시간과 비용을 절약(③), 프로그램 예산이 관리기능 강조(④)는 모두 틀리고, 조세지출예산이 남발 억제를 위해 도입되었다는 ⑤가 옳습니다(자체 풀이).

예산의 절차 원리. 예산은 집행 전에 의회의 의결을 받는 사전의결이 원칙이고, 결산은 집행 뒤 결과를 확인하는 사후통제입니다. 이미 성립한 예산을 바꾸는 것이 추가경정예산입니다. 점증주의는 전년도 예산을 기준으로 소폭 가감하는 관행으로, 정치적 합의가 쉬운 대신 비효율적 사업이 계속 남는다는 비판을 받습니다. 영기준예산과 계획예산은 이 점증주의에 대한 대응으로 등장했습니다. 구체적 편성 기한·절차는 법령 사항이므로 이 장에서는 원리만 다룹니다.

2026년 문27. 구성원의 선호가 완비적·이행적이고 강선호일 때 투표제도에 관해 옳은 것을 모두 고르는 문항입니다. ㄱ. 꽁도세 승자는 항상 존재한다. ㄴ. 과반수투표제 승자가 존재하면 꽁도세 승자와 반드시 일치한다. ㄷ. 최다득표제 승자가 존재하면 꽁도세 승자와 반드시 일치한다. ㄹ. 꽁도세 승자가 존재한다면 항상 유일하다.

답안 예시(자체 풀이)

• ㄱ: 세 사람이 A≻B≻C, B≻C≻A, C≻A≻B이면 순환이 생겨 승자가 없으므로 틀립니다.
• ㄴ: 과반이 1순위로 꼽은 대안은 어떤 상대와의 쌍대비교에서도 그 과반의 표를 받으므로 꽁도세 승자입니다. 옳습니다.
• ㄷ: 최다득표는 과반에 못 미칠 수 있고 2·3순위를 무시하므로 틀립니다.
• ㄹ: X와 Y가 모두 꽁도세 승자라면 X는 Y를, Y는 X를 이겨야 하므로 모순입니다. 옳습니다.
• 답 ㄴ·ㄹ → ④.

2025년 문29. 니스카넨과 미그-빌레인저 모형에 관해 옳은 것은? 두 모형 모두 관료가 선호하는 생산량이 MB=MC 수준보다 크다는 ③이 옳습니다. ①(가격순응자), ②(공익 극대화), ④(니스카넨이 더 적음), ⑤(순편익 최대점)는 틀립니다(자체 풀이).

단봉형·한 차원이면 중위가 이기지만 효율은 보장 안 되고, 꽁도세 승자는 없을 수 있어도 있으면 유일하며 과반 1순위는 곧 꽁도세 승자, 관료는 둘 다 과다생산하되 니스카넨(TB=TC)이 더 많고, 영기준은 비용이 크며 조세지출예산은 남발 억제입니다.