지방재정은 가까운 정부와 중앙정부의 역할을 나누는 문제입니다

어떤 공공서비스는 중앙정부가, 어떤 서비스는 지방정부가 공급하는 것이 효율적일까요? 재정연방주의는 이 질문에 답합니다. 이 장은 ① 분권의 장단점과 오우츠의 분권화 정리 ② 티부 모형(발에 의한 투표)의 조건 ③ 중앙정부 보조금(교부금)의 유형별 효과와 끈끈이효과 ④ 지방재정조정제도와 분권 지표를 다룹니다. 1차 재정학은 매년 2문항 정도를 이 영역에서 내며, 보조금 유형별 소득효과·대체효과와 티부 모형의 가정이 반복됩니다.

장점. 지역마다 공공서비스에 대한 선호가 다르면, 지역 사정을 잘 아는 지방정부가 각 지역에 맞는 양을 공급할 수 있습니다. 공공재와 세금에 관한 정보를 얻는 비용이 중앙집권보다 낮고, 지역 특성에 맞는 다양한 정책을 시도할 수 있으며, 자치단체 간 경쟁이 효율적 생산을 촉진합니다. 주민이 원하는 지역을 골라 이동할 수 있으면 후생이 늘어납니다.

단점. 한 지역의 공공재가 다른 지역에 편익이나 비용을 주는 지역 간 외부성이 있으면 각 지역은 이웃의 편익을 무시해 과소공급합니다. 국방처럼 규모의 경제가 크거나 전국적 외부성이 있는 서비스는 중앙정부가 공급하는 것이 효율적입니다. 지역 간 재정능력 격차로 지역 간 격차가 커질 수 있고, 이동에 민감한 재분배를 지방정부가 맡으면 세원은 빠져나가고 수급자는 몰려드는 문제가 생깁니다. 조세경쟁은 정부를 규율하는 효과와 함께 세율 인하 경쟁으로 공공서비스를 과소공급하게 만들 수 있습니다. 중앙정부의 교부금은 이전재원이므로 지방의 재정자립도를 높이지 않습니다(2021년 문19 ④, 2022년 문20 ㄴ).

지역공공재의 공급비용이 중앙정부와 지방정부 사이에 같고(규모의 경제가 없고), 인접 지역으로의 외부성이 없으며, 중앙정부는 모든 지역에 획일적인 양만 공급할 수 있다면, 각 지방정부가 지역 주민의 선호에 맞춰 공급하는 것이 중앙정부의 획일적 공급보다 효율적입니다(적어도 뒤지지 않습니다). 두 지역의 효율적 공급량이 4와 10인데 중앙이 하나의 값만 정해야 한다면 적어도 한 지역은 원하는 수준에서 벗어납니다.

정리의 조건에 "규모의 경제가 있고"를 넣으면 틀립니다(2022년 문20 ㄹ). 규모의 경제가 있으면 중앙 공급이 비용상 유리해 결론이 바뀝니다. 중앙정부가 지역별로 완벽하게 차등 공급할 수 있다면 분권의 우위도 사라집니다. 지방정부라는 이름 자체가 아니라 "지역별로 다른 양을 공급할 수 있다"는 것이 효율의 원천입니다.

주민이 각 지역이 제공하는 세금·공공서비스의 묶음을 비교해 가장 마음에 드는 지역으로 이주하면(발에 의한 투표), 비슷한 선호를 가진 사람끼리 모여 지역공공재가 시장처럼 효율적으로 배분된다는 모형입니다. 가정이 매우 강합니다.

"공공재 생산의 규모가 커질수록 단위비용이 떨어지는 규모의 경제가 있어야 한다"는 오답입니다(2021년 문28 ⑤). 이주비용이 크거나 직장 때문에 옮기기 어려우면 이동성 가정이 약해져 효율적 분류가 어렵습니다.

지방정부(주민 대표)가 민간재 X와 공공재 G를 선택한다고 봅니다. 두 재화의 가격을 1, 지역 예산을 100이라 하면 예산선은 X+G=100입니다(가로축 G, 세로축 X).

대응교부금. 중앙정부가 지방 부담 1원마다 m원을 보태면 총사업비는 지방부담의 (1+m)배, 지방이 체감하는 공공재 가격은 1/(1+m)입니다. "지방부담 1원당 1원 매칭"과 "총사업비의 50% 지원"은 같은 구조입니다. 지방부담 1원당 3원을 보태면 총사업비 80 가운데 지방부담은 20, 단위 부담가격은 ¼입니다. 대응교부금은 공공재의 상대가격을 낮추므로 공공재가 정상재라면 소득효과와 대체효과가 모두 공공재 소비를 늘립니다. "대응보조금은 두 효과 때문에 공공서비스 소비량의 변화를 알 수 없다"는 틀립니다(2022년 문4 ③, 2024년 문17 ⑤).

예산식으로 확인하기. 지역 예산 90, 두 재화 가격 1이면 X+G=90입니다. 정액 30을 주면 X+G=120으로 절편만 바뀌고, 공공재 비용의 25%를 지원하면 지방이 체감하는 G의 가격이 0.75가 되어 X+0.75G=90으로 기울기가 바뀝니다. 둘 다 "절편이 30 늘었다"고 쓰면 가격효과를 놓칩니다. 한도가 정해진 폐쇄형 대응교부금은 한도까지는 정률 교부금처럼 예산선을 회전시키고, 한도를 넘으면 정액 교부금처럼 평행한 선으로 이어집니다. 지역이 원래 한도 이상을 쓰고 있었다면 한도를 넘는 구간의 한계가격은 다시 1이므로, 사실상 무조건부 정액교부금과 같은 효과만 냅니다.

같은 재정비용 비교는 이렇게 합니다. 대응교부금 아래에서 지역이 고른 점 E₁을 지나고 원래 기울기(가격비 1)를 가진 선을 그으면, 그것이 같은 금액의 무조건부 교부금 예산선입니다. E₁에서 무차별곡선의 기울기는 회전된 예산선의 기울기와 같으므로 이 평행선은 E₁에서 무차별곡선을 가로지르고, 그 선 위에 더 높은 무차별곡선에 닿는 점이 있습니다. 다만 공공재 소비량은 대응교부금 쪽이 더 큽니다. 중앙정부의 목표가 "공공재 소비 증대"라면 대응교부금이, "지역 후생"이라면 무조건부 교부금이 낫습니다.

효율성 비교. 외부성이 없다면 대응교부금은 상대가격을 왜곡하는 대체효과 때문에, 같은 재정비용의 무조건부 교부금보다 지역 후생이 낮습니다. 그래서 무조건부 교부금이 지방 후생 증가 면에서 우월하고, 대응교부금은 비효율적이라는 서술이 기출에서 반복됩니다(2022년 문4 ②, 2025년 문17 ②·⑤). 그러나 지역 간 외부편익이 있으면 사정이 달라집니다. 공공서비스 한 단위의 지역 내 한계편익이 12, 외부지역 한계편익이 8, 한계비용이 20이라면 지역정부는 12만 보고 과소공급하는데, 단위당 8을 보조하면 지역의 순비용이 12가 되어 사회적 최적과 맞습니다. 대응교부금은 이런 외부성 교정에 적합한 수단입니다.

끈끈이효과(flypaper effect). 중앙정부가 지방정부에 준 무조건부 교부금이, 같은 금액만큼 주민소득이 늘었을 때보다 지방 공공지출을 훨씬 크게 늘리는 현상입니다. 이론상 두 경우의 예산선이 같으므로 지출 반응도 같아야 하는데 실제로는 "돈이 떨어진 곳에 붙는다"는 것입니다. 보조금 10을 받으면 공공지출이 8 늘고 주민소득이 10 늘면 2 늘어나는 관측이 그 예입니다. "보조금이 지급될 때 지방세가 줄어 민간지출이 증가하는 현상"은 끈끈이효과의 정의가 아니라 그 반대 방향입니다(2025년 문17 ①).

기출이 전제하는 제도의 성격은 다음과 같습니다. 지방교부세는 재원의 사용 용도가 정해져 있지 않은 일반재원으로 무조건부 교부금의 성격을 가지며, 지방정부의 자율적 재정운영 면에서 국고보조금보다 바람직합니다(2024년 문19 ④, 2023년 문18 ④). 국고보조금은 용도가 지정되고 지방비 부담을 요구하는 조건부(대응) 교부금의 성격을 가집니다(2025년 문17 ④). 둘 다 의존재원이므로 자체재원이 아니고 재정자립도를 개선하지 않습니다(2024년 문19 ③·⑤). 조정교부금은 상위 지방자치단체가 하위 지방자치단체에 지원하는 제도입니다(2023년 문18 ③). 지방세는 조세법률주의에 따라 법률의 근거 없이 조례만으로 새 세목을 만들 수 없습니다(2023년 문18 ②는 "법률에 관계없이 조례로 신설"로 쓴 오답).

지방교부세의 종류는 지방교부세법이 열거하는 보통교부세·특별교부세·부동산교부세·소방안전교부세이며, "지역발전교부세"는 그 목록에 없습니다(2026년 문19). 교부율·배분 산식 같은 수치는 법령 사항이므로 이 교재에서는 다루지 않습니다.

중앙집권화율. 정부부문 총지출 가운데 중앙정부 총지출이 차지하는 비율(중앙정부 지출 ÷ 정부부문 총지출)입니다. 중앙정부 지출을 지방정부 지출로 나눈다고 쓰면 틀립니다(2023년 문19 ①). 중앙에서 받은 보조금으로 지방정부가 공급하는 공공재가 지방정부 지출로 집계되면, 실질적으로는 중앙의 결정인데도 지방 지출로 잡혀 중앙집권화 정도가 과소평가됩니다(2024년 문18 ⑤는 "과대평가"로 쓴 오답). 지출 비중은 실제 의사결정권·재원 자율성과 같지 않으므로 이 비율 하나로 분권을 단정하지 않습니다.

2024년 문17. 교부금의 유형별 효과로 옳은 것은? (공공재와 사용재는 정상재, 무차별곡선은 원점에 강볼록) ① 조건부 비대응 교부금이면 주민의 공공재 소비와 후생수준이 증가한다. ② 무조건부 교부금이면 주민의 소득 감소와 조세부담 증가를 가져온다. ③ 공공재 소비 규모와 후생수준은 교부금 유형과 관련이 없다. ④ 무조건부 교부금은 소득효과로 공공재 소비를 늘리지만 사용재 소비는 감소한다. ⑤ 조건부 대응교부금이면 소득효과와 대체효과로 공공재 소비 증가 여부를 알 수 없다.

답안 예시(자체 풀이)

• ①: 용도가 지정된 정액 교부금은 공공재 쪽으로 예산을 넓혀 공공재 소비를 늘리고 선택 가능 영역을 넓혀 후생도 높입니다. 옳습니다.
• ②: 교부금은 주민의 가용 자원을 늘립니다. 틀립니다.
• ③: 대체효과 유무에 따라 공공재 소비와 후생이 달라집니다. 틀립니다.
• ④: 정상재라면 소득효과로 두 재화 모두 늘어납니다. 틀립니다.
• ⑤: 두 효과가 모두 공공재 소비를 늘리는 방향이라 증가가 확실합니다. 틀립니다.
• 답 ①.

2022년 문20. 지방분권에 관해 옳지 않은 것을 모두 고르는 문항입니다. ㄴ(교부금으로 재정자립도 상승), ㄹ(오우츠 정리는 규모의 경제가 있을 때 성립), ㅁ(분권이 중앙집권보다 정보획득 비용이 높음)이 틀리고, ㄱ(경쟁을 통한 효율적 생산)과 ㄷ(지역 간 격차 확대 가능성)은 옳습니다. 답 ㄴ·ㄹ·ㅁ → ④(자체 풀이).

오우츠는 비용 동일·외부성 없음·획일 공급이면 분권이 효율적, 티부는 완전 이동·완전 정보·충분한 지역·외부성과 규모의 경제 없음, 무조건부는 소득효과만·대응은 두 효과로 공공재 확실히 증가, 끈끈이는 보조금이 공공지출에 붙는 것, 중앙집권화율의 분모는 정부 총지출입니다.